"העותרת נבחרה כחברת מועצת עיריית ירושלים ביום 10.11.1998. היא הועסקה כמנהלת סניף ירושלים של מכון "שחר", שהוא בית ספר פרטי ללימודי בגרות ופסיכומטריה, בטרם נבחרה לחברת מועצה, והמשיכה בעיסוקה זה גם לאחר היבחרה. על-פי דוח ביקורת שהוצא על-ידי המשיבה 1 (להלן – המבקרת), העותרת ניצלה את מעמדה כחברת מועצה כדי לקדם את ענייניו של המכון במסגרת מכרז שעמד להתפרסם מטעם אגף הרווחה בעיריית ירושלים, ואשר נועד לבחור במוסד הלימודי שאליו תפנה העירייה מאות דורשי עבודה בעיר לצורך השלמת השכלה, אגב מתן הנחות לתלמידים. על-פי דוח הביקורת, העותרת פעלה בניגוד לכללים החלים בנושא זה ובניגוד לתנאים ספציפיים שהוצבו על-ידי היועץ המשפטי לעירייה בעניין זה. דוח הביקורת המליץ לעירייה להימנע מהתקשרות עם מכון שחר עד אשר יובהר כי כללי מניעת ניגוד העניינים מיושמים כהלכה בעניינו. העותרת תוקפת את דוח הביקורת בטענה כי למבקרת אין סמכות מכוח החוק לבקר את פעולתו של נבחר ציבור במועצת העירייה. כמו כן טוענת העותרת כי במהלך הכנת הדוח לא נשמרו זכויות הטיעון והעיון שלה, וכי פרסום דוח הביקורת בציבור נעשה שלא כדין, ובטרם הושלמו מהלכי הביקורת על-פי החוק. לפיכך טוענת העותרת כי דוח הביקורת בעניינה בטל וחסר תוקף במישור המשפטי והציבורי. מכאן העתירה.

 

בית-המשפט העליון פסק:

א.    (1)  המגזר המקומי מרכז בידיו כוחות פוליטיים, כלכליים וחברתיים רבי עוצמה, שהשפעתם על חיי האדם בישראל היא עמוקה ביותר. מציאות זו הביאה להכרה בדבר חשיבותם הגדולה של אמצעי הביקורת החיצונית והפנימית כאחד על המתרחש ברשויות במקומיות (590ג).

(2)  פעולת הביקורת ברשויות המקומיות היא משולבת: ביקורת חיצונית על-ידי מבקר המדינה, העוסקת בנושאים כלליים בחתך רוחב רחב ובמחזוריות המשתרעת על פני שנים, ובצדה – ביקורת פנים ברשות המקומית, המקיימת ביקורת רציפה ופרטנית על פעולות הרשות (590ד).        

(3)  שלא בדומה לביקורת מבקר המדינה, המתאפיינת בהיותה חיצונית לרשות המקומית ועצמאית לחלוטין, ביקורת הפנים ברשות המקומית היא אורגן של הרשות המקומית, והדבר מעמיד במבחן יומיומי את עצמאותה מהמנגנון שהיא אמורה לבקר ואת אי-תלותה בו (590ה).   

 

ב.    (1)  סעיף 170א לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן – פקודת העיריות) קובע מפורשות כי תפקיד מבקר העירייה הוא לבדוק את פעולות עובדי העירייה. לא צוין בו כי תפקיד זה מתפרס גם על פני פעולות נבחרי הרשות המקומית (592א).        

(2)  עם זאת מהוראות סעיף 170א לפקודת העיריות משתקפת תפיסת ביקורת רחבה ומקיפה, והוא מתייחס לביקורת על פעולות העירייה במובן הרחב ביותר. פועל יוצא מתפיסה רחבה זו של החוק הוא כי תפקיד המבקר הוא לבדוק את תקינות פעולות העירייה באופן המחייב בדיקת כל גורם הפועל במסגרת העירייה, הקשור לפעולה הנבדקת ומעורב בה. לצורך כך אין חשיבות לשאלה מהו מעמדו של אותו גורם – אם הוא עובד עירייה, או אם הוא נבחר מועצת העירייה (592ג – ד, ו).        

(3)  מכאן, שבחינת לשונו ותכליתו של החוק מביאה למסקנה כי תפקידו של מבקר הפנים של עירייה משתרע גם על בדיקת פעולות נבחרי הרשות שהן פעולות של העירייה במובן הכולל והרחב של מונח זה, וככל שפעולת נבחר הציבור נוגעת לפעולת הרשות המקומית או אורגן מהאורגנים שלה ומשליכה עליה (592ז – 593א).        

(4)  בתפקידו של מבקר העירייה כרוכה דואליות הנובעת מכך שהמבקר הוא, מחד, חלק מהממסד העירוני, אך מאידך, הוא מחויב באי-תלות ועצמאות בביצוע עבודת הביקורת (594ז – 595א).        

(5)  הדואליות שבתפקיד המבקר מחייבת את המבקר להבחין בין חובתו להעמיד במבחן הביקורת את מעשי נבחרי הרשות המקומית ככל שהם נוגעים לפעולות העירייה ומשפיעים עליהן מבחינת חוקיותן, תקינותן ומהיבטי טוהר המידות, היעילות והחיסכון המתחייבים לגביהם, לבין החובה להימנע מלבקר פעילות פוליטית של איש הציבור ככזו, דבר העלול לפגוע באורחות הממשל הדמוקרטי הנבחר ברשות המקומית (595ב – ו).

 

ג.     (1)  על נבחרי ציבור, ובכללם חברי מועצות מקומיות, חל איסור ניגוד העניינים שמעוגן בחלקו בהוראות סטטוטוריות, אך אינו מתמצה בכללים הסטטוטוריים הכתובים (596א, ד – ה).         

(2)  לאיסור על נבחר ציבור בעירייה להימצא במצב של ניגוד עניינים בין תפקידו הציבורי לבין עניינו האישי-רכושי ישנה השלכה ישירה על תקינות פעולותיו של הגוף שעליו הוא נמנה, ואשר במסגרתו הוא פועל כנושא משרה. ניגוד זה עלול להשפיע על דיוניו של הגוף הנבחר ועל החלטותיו. הוא עלול להשפיע גם על פעולות גורמי הביצוע בעירייה. על-כן יש קשר הדוק בין מצבים של ניגוד עניינים בנבחרי ציבור ברשות המקומית לבין פעולותיה של העירייה (596ו).        

(3)  מכאן, שבמסגרת בדיקת תקינות פעולות העירייה מוטל על הביקורת לבחון תופעות של ניגוד עניינים בנבחרי ציבור ככל שהן נוגעות למילוי תפקידם בגוף שהם מכהנים בו. בחינה זו נעשית במסגרת החובה להבטיח כי פעולות גורמי העירייה למיניהם ייעשו באורח תקין והוגן, וכי אמון הציבור במערכת המינהל העירוני יישמר (596ז– 597א). (4)  הפעלת סמכותו של המבקר בנוגע לקיומו של איסור ניגוד העניינים חיונית במיוחד במקום שבו אין ניגוד העניינים מגיע כדי עבירה פלילית או משמעתית, וכשאין מערכת אחרת המוסמכת לאכוף את כללי האתיקה ונורמות התנהגות תקינות (597א – ג).   

 

ד.   (1)  היקפה של זכות הטיעון נגזר ממהות הסמכות המופעלת, מאופייה של הרשות המינהלית המפעילה את הסמכות ומנסיבות המקרה הנדון. מקום שהגורם המינהלי מפעיל הסמכות הינו בעל אופי מעין-שיפוטי יש להקפיד בקיום דווקני של זכות הטיעון, משום שחומרת הפגיעה האפשרית באזרח משפיעה על היקף זכותו להציג את עמדתו. ככל שהפגיעה הצפויה בו חמורה יותר, כן רחבה זכותו לטעון (599ב – ד).        

(2)  הליך הביקורת בעניינה של העותרת הינו בעל אופי מעין-שיפוטי משום שהוא אמור להכריע בשאלה אם פעלה מתוך ניגוד עניינים בין תפקידה כנבחרת ציבור לבין עיסוקה הפרטי במכון שחר. הליך ביקורת כזה, יהיו אשר יהיו תוצאותיו, טומן בחובו פוטנציאל של פגיעה קשה בשמה ובכבודה של העותרת כאדם וכנבחר ציבור. הליך כזה עלול להעמידה למשפט הציבור ולפגוע בסיכוייה להתמודד בהצלחה במערכת הפוליטית (599ה).        

(3)  שילוב זה של חשש לפגיעה בשם טוב וסכנת פגיעה בסיכויים להתמודד בבחירות דמוקרטיות, נושא עמו משקל מצטבר רב שממנו צריכה להיגזר, מבחינתו של הפרט העלול להיפגע, זכות טיעון בעלת היקף רחב (599ו).

 

ה.    (1)  מזכות הטיעון הנתונה לאדם להעלות טענותיו בפני רשות מינהלית העומדת להחליט בעניינו נגזרת באופן סביר הזכות לעיין במסמכים המשמשים את הרשות לצורך החלטתה (600א).         

(2)  הפעלת סמכות ביקורת – בין חיצונית ובין פנימית – מצריכה לא אחת פעולה מהירה ולעתים חסויה, ואלה לא תמיד מתיישבים עם הפעלת הליך אדברסרי מלא של החלפת טענות ומסמכים בין הגורם הבודק לגורם הנבדק. הצורך להגן על התפקוד התקין של הביקורת ועל יכולתה לבצע את תפקידה משליך במישרין על היקפן של זכויות העיון והטיעון של המבוקר, והיקף זה נבחן ממקרה למקרה בהתאם לנסיבותיו (601א – ג).        

(3)  עם זאת במקום שבו הפגיעה האפשרית בכבודו של הפרט המבוקר ובשמו הטוב צפויה להיות חמורה יש מקום להרחיב את זכות הטיעון והעיון גם במחיר דחיקת שיקולי יעילות המערכת בפני הגנה על כבוד הנפגע. במסגרת זו יש ליתן למבוקר הזדמנות מלאה להשיב על הטענות המועלות נגדו ולאפשר לו לעיין בחומר הנוגע בעניינו, למעט חומרי ביקורת שקיימת לגביהם סיבה חיונית ומיוחדת להימנע מחשיפתם, כגון הגנה על מקורות מידע או תרשומות פנימיות הנוגעות לתיעוד מהלכים פנימיים בתוך גופי הביקורת (601ג – ד, ו – 602א).         

(4)  במסגרת האיזונים האמורים בין צורכי הביקורת לזכויות הפרט הנוגע בעניין עשוי להיות צורך לאזן בין עניינו של הפרט לבין צרכיה המיידיים של הביקורת ביחס לאופן העברת המידע ולסוג המידע המועבר. הבטחת פעולתה התקינה של הביקורת מחייבת לא אחת נקיטת אמצעים שונים לצורך מתן הגנה למקורות המידע ולמוסרי התלונות למבקר כדי שלא להרתיע את הציבור מפנייה למבקר. שלילת הגנה כזו עלולה לפגוע באינטרס ציבורי בעל חשיבות רבה (601ה).  

(5)  במקרה הנדון עולה כי לא כל המסמכים הנוגעים לביקורת הועברו לעיונה של העותרת, וכי היה פער בין קביעות הדוח הסופי של הביקורת על בסיס החומר שהמבקרת הסתמכה עליו לבין חומר שהוצג בפני העותרת במסגרת שתי טיוטות מוקדמות שהועברו לעיונה. מעובדות אלו מתבקשת המסקנה כי זכות העיון והטיעון שלה לא נשמרו במלואן, אלא ניתנו לה באופן חלקי בלבד (602ד, ו, 603ב – ה, ז).

 

ו.     (1)  פרסומם בציבור של מימצאי ביקורת המתבצעת בגוף שלטוני הוא עניין חיוני כחלק מזכות הציבור לדעת וכנגזר מזכותו לקבל דין וחשבון על אודות מהלכי תפקודו של מוסד ציבורי. הפרסום הוא גם תנאי ליעילותה של הביקורת ושל הפיקוח הציבורי על מוסדות השלטון. עם זאת בצד העמידה על חובת הפרסום כאמור, יש להגן גם על ערך אחר – הוא ההגנה על כבודו ושמו הטוב של הגורם המבוקר (605א – ב).        

(2)  פרסום בציבור של מימצאי ביקורת שליליים על אודות אדם המכהן בתפקיד ציבורי מסבים לו פגיעה שפעמים אינה ניתנת לתיקון, לכן בטרם פרסום יש להקפיד כי הליכי הביקורת נעשו בצורה תקינה ומלאה, וכי כל מהלכי הבחינה והבדיקה של הגופים השונים המעורבים בהליך הביקורת ננקטו והושלמו, וכי הדרך הוכשרה לפרסום המימצאים בציבור (605ב – ג).          

(3)  כדי להבטיח את ביסוסם של מימצאי הביקורת ועיגונם כראוי יצר המחוקק בסעיף 170ג לפקודת העיריות הליך של "ביקורת על ביקורת", שהיא שלב חשוב בהליך הנדרש לגיבושו הסופי של דוח הביקורת טרם פרסומו. הליך ביקורת זה מחייב כי דוח מבקר העירייה יובא לדיון בפני ועדת הביקורת לאחר שנתקבלו הערות ראש-העירייה לאמור בו, וועדת הביקורת רשאית להזמין נושאי משרה בעירייה להגיב על הדוח (605ג – ד).        

(4)  הליך הפרסום המוקדם של דוחות ביקורת על-פי סעיף 170ג(ו) לפקודה נועד לעקוף את מנגנון "הביקורת על הביקורת", והוא בבחינת חריג ויוצא מן הכלל לכלל. הוא מכוון לחול על מקרים יוצאי-דופן שקיים בהם אינטרס ציבורי ראשון במעלה להביא לידיעת הציבור באופן מיידי מימצאי ביקורת שנתקבלו עוד בטרם נדונו אלה לגופם על-ידי ועדת הביקורת ומועצת העירייה (605ז – 606א).        

(5)  במקרה הנדון ננקט הליך פרסום מוקדם של דוח הביקורת בטרם הוא נדון לגופו בוועדת הביקורת ובמועצת העירייה ללא שנתקיימו העילות המהותיות המצדיקות אותו לגופו. הבאת מימצאי הדוח לידיעת הציבור בטרם עת פגעו בכבודה ובשמה הטוב של העותרת בטרם היה סיפק בידי הגופים השונים לבחון את המימצאים, ולפני שלעותרת עצמה ניתנה ההזדמנות להציג את עמדתה בפני ועדת הביקורת ולזכות בהתייחסותה (606ב – ג).

 

ז.     (1)  המסקנה המתבקשת היא כי בהליך הביקורת בנוגע לעניינה של העותרת נפלו כמה פגמים, לרבות פגיעה בזכות העיון שלה במסמכים שביססו את מימצאי הביקורת וכן פרסום מוקדם, ללא עילה מוצדקת, של הדוח בציבור (606ז – 607א).        

(2)  על-פי מבחן הבטלות היחסית, הפגמים שנפלו בהליך הביקורת ניתנים לתיקון, ולכן אין לבטל את ההליך מעיקרא אלא לתקנו ולהשלימו. עם הצעדים שעל המבקרת לנקוט נמנית העברת כל המסמכים שהיו בסיס לדוח הביקורת לעיונה של העותרת תוך אפשרות של השמטת פרטים מזהים לגבי מקורות המידע, וכן השלמת זכות הטיעון של העותרת במתן הזדמנות להציג את עמדתה בכתב ובעל-פה ביחס לנוסחו של דוח הביקורת הסופי (607א, ג – ז)."

​